Freitag, 1. April 2011

Bekommt Ungarn eine neue Verfassung?

von Prof. Dr. Stephan Kirste
 
Diese Frage mag überraschend klingen, ist doch die „neue Verfassung“ seit Wochen in Ungarn in aller Munde. Was ist jedoch mit „neu“ gemeint? Offenbar wird in der öffentlichen Debatte darunter einerseits mehr verstanden als eine bloße Änderung der Verfassung von 1949, denn nach der Präambel soll sie für ungültig erklärt werden. Auf der anderen Seite vollzieht sich der Prozeß der Schaffung der neuen Verfassung in den verfahrensrechtlichen Bahnen der alten Verfassung. Die Änderungen sollen aufgrund einer Zweidrittelmehrheit der Abgeordneten der Landesversammlung gem. § 24 III der jetzigen Verfassung beschlossen werden.

Eine neue Verfassung im Rechtssinne bekäme Ungarn, wenn sie aufgrund der verfassunggebenden Gewalt erlassen würde. Diese Gewalt ruht beim Souverän. Dieser ist das ungarische Volk. Eine derartige Legitimation ist deshalb erforderlich, weil die Verfassung die Grundlage der Ausübung von Herrschaft über das Volk bedeutet und daher auch vom Volk legitimiert werden muß. Entscheidend ist, daß diese echte Verfassunggebung zwar frühere verfassungsrechtliche Regeln für die Änderung der Verfassung akzeptieren und übernehmen kann, an diese Regeln jedoch nicht verfassungsrechtlich gebunden ist: Für die verfassunggebende Gewalt gibt es keine verfassungsrechtlichen Bindungen. Es mag völker- und europarechtliche Verpflichtungen geben. Diese beziehen sich aber nicht auf den im Kern der Souveränität eines Staates gelegenen Prozeß der Verfassunggebung selbst. Selbstverständlich mögen auch moralische und traditionelle Bindungen der Bürger bei der Verfassunggebung bestehen, von denen sie sich leiten lassen und die häufig in den Präambeln ausgedrückt werden; rechtliche oder gar verfassungsrechtliche Bindungen sind dies jedoch nicht. Allerdings haben sich übliche Verfahren der Verfassunggebung herausgestellt. Hierzu gehört etwa die Einsetzung eines Verfassungskonvents, der den Verfassungsentwurf erarbeitet und in dem die tragenden politischen Kräfte angemessen repräsentiert sind. Ferner wird aus praktischen Gründen auf das eigentlich nach Gesellschaftsvertragstheorien (Pufendorf, Hobbes, Locke) erforderliche Einstimmigkeitsprinzip verzichtet und eine Mehrheit in der Bevölkerung als ausreichend für die Annahme der neuen Verfassung angesehen. Derartige Prinzipien sind aber wissenschaftliche Erkenntnisse und keine Rechtsprinzipien, die den Verfassunggeber binden würden. Weicht er davon ab, mag das wissenschaftlich zu kritisieren sein, führt aber nicht zu einer rechtlichen Ungültigkeit der Verfassung. So wäre auch die fehlende Legitimation zu kritisieren, wenn eine Verfassung, die ihre Legitimation nicht mehr aus der früheren ableitet, nicht einem Referendum unterworfen werden würde. Jedenfalls ist die in Ungarn durchgeführte Fragebogenaktion kein Ersatz für ein Referendum, da der Fragebogen nicht die Gesamtverfassung enthielt, sondern Fragen zu einigen – zudem eher nebensächlichen - Punkten der zukünftigen Verfassung.

Unterhalb der Verfassunggebung gibt es verschiedene Formen der Verfassungsänderung, die zu einer zwar nicht formell aber inhaltlich „neuen“ Verfassung führen können. Entscheidender Unterschied zur Verfassunggebung ist, daß die Verfassungsänderung an die Änderungsvorschriften der „alten“ Verfassung gebunden ist und sie einhält. Die Verfassungsänderung erfolgt dann in einem besonders qualifizierten Gesetzgebungsverfahren. Verfassungen sehen für ihre Änderungen formale, teilweise auch materiale oder schließlich temporale Grenzen vor. Formale Grenzen sind die gesteigerten Anforderungen an die Mehrheiten in den gesetzgebenden Kammern im Verfassungsänderungsverfahren. Regelmäßig reicht hier eine Anwesendenmehrheit nicht aus. Erforderlich ist vielmehr eine qualifizierte (Zwei-Drittel oder sogar Drei-Viertel-)Mehrheit der Mitglieder der Gesetzgebungskammer(n). Statische Verfassungen verlangen zudem die Auflösung der beschließenden Kammer(n) und die Bestätigung der Verfassungsänderung durch eine neu gewählte gesetzgebende Kammer. Ungarn sieht im erwähnten § 24 III der Verfassung eine 2/3-Mehrheit vor. Materiale Grenzen der Verfassunggebung ergeben sich daraus, daß die geltende Verfassung bestimmte Rechte oder Rechtsprinzipien für nicht abänderbar erklärt. Im deutschen Grundgesetz sind dies nach Art. 79 III etwa die Menschenwürde sowie Staatsstrukturprinzipien wie der Rechtsstaat oder der Bundesstaat – jedenfalls in ihren Grundsätzen. Schließlich untersagen einzelne Verfassungen ihre Änderung innerhalb einer bestimmten Frist nach ihrer letzten Änderung (Art. 110 V der Griechischen Verfassung) oder in Krisenzeiten (Art. 196 der Belgischen Verfassung).

Die materiellen Grenzen verhindern eine sog. „Totalrevision“ der Verfassung. Dies ist die weitgehendste inhaltliche Änderung der Verfassung. Bei einer Totalrevision wird eine inhaltlich vollständig oder weitgehend neue Verfassung nach den Regeln der Änderung der geltenden Verfassung erlassen. Wegen der weitreichenden inhaltlichen Veränderungen sehen viele Verfassungen hierfür ebenfalls eine Volksabstimmung vor. Eine derartige Regelung enthält etwa Art. 193 der Schweizerischen Bundesverfassung: Bei einer Volksinitiative für eine Totalrevision oder bei Uneinigkeit der beiden Räte der Bundesversammlung entscheidet das Volk über die Durchführung der Totalrevision. Eine entsprechende Regelung fehlt in der ungarischen Verfassung. Erwägen könnte man hier allenfalls eine teleologische Reduktion von § 24 III der Verfassung, wie sie der ehemalige Präsident Sólyom einmal vertreten hat: Der Sinn der Regelung, daß 2/3 der Abgeordneten der Verfassungsänderung zustimmen müssen, ist, möglichst breite gesellschaftliche Strömungen einzubeziehen. Tritt der nicht vorhergesehene Fall ein, daß eine einzige Partei eine solche Mehrheit erreicht, ist diese Voraussetzung nicht erfüllt und es ist eine höhere Mehrheit erforderlich. Doch steht eine solche Auslegung in erheblicher Spannung zum Wortlaut der Vorschrift. Sieht man sich den Umfang der geänderten Vorschriften in den vorgelegten Entwürfen von FIDESZ und KDNP an, kann man nicht von einer Totalrevision sprechen. Viele Teile der alten Verfassung bleiben erhalten oder werden lediglich umgestellt. Auch wird der Charakter der Verfassung jedenfalls in ihrem Wortlaut durch die jetzt publizierten Änderungsvorschläge nicht grundlegend geändert. Auch verändert die Verfassung nicht ihren grundsätzlichen Charakter aufgrund der geplanten Änderungen. Die Streichung der Staatsform Republik aus dem Titel der Verfassung etwa, bedeutet nicht, daß Ungarn nun zur Monarchie zurückkehrt. Art. B II des vorliegenden Entwurfs hält an dieser Form fest. Etwas anderes ist es freilich, ob die vielen unbestimmten Begriffe und die Prinzipien in der Präambel nicht langfristig einen Verfassungswandel hin zu einer eher rückwärtsgewandten, autoritären Verfassungsinterpretation begünstigen. Verfassungswandel ist jedoch eine Änderung der Interpretation der Verfassung innerhalb ihres Wortlauts. Sie tritt nicht durch die Änderung des Verfassungstextes selbst ein, sondern ist eine mögliche Konsequenz, die die Verfassungsinterpretation herbeiführen kann.

Mithin handelt es sich beim jetzigen Verfassungsprozeß um eine ganz gewöhnliche Verfassungsänderung. Geht man vom Wortlaut der Verfassung aus, so ist hierfür eine Zwei-Drittelmehrheit erforderlich. Materielle Grenzen ergeben sich aus dem Wortlaut der Verfassung nicht. Eine Klausel, wonach bestimmte Teile der Verfassung nicht geändert werden dürfen, findet sich nicht in der Verfassung.

Damit ist festzuhalten: Das Ungarische Parlament kann die Verfassung mit 2/3- Mehrheit dem vorgelegten Entwurf entsprechend ändern; eine „neue“ Verfassung „bekommt“ es dadurch nicht. Eine im wahren Sinne des Wortes neue Verfassung könnte sich das Ungarische Volk im Übrigen nur selbst geben.

Literatur zur Vertiefung: Stephan Kirste: „Die Zeit der Verfassung“. In: Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart 56 (2008), S. 35-74.
Prof. Dr. Stephan Kirste

Kommentare:

  1. Jürgen Dieringer7. April 2011 um 15:55

    Spannend wäre es, den aktuellen Verfassunggebungsprozess mit dem gescheiterten Versuch aus der Legislaturperiode 1994-98 zu vergleichen, sowohl bezüglich des - man mag es dem Politologen durchgehen lassen - institutionellen setting, als auch der jeweiligen Inhalte.

    Jürgen Dieringer

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  2. Christian Boulanger8. April 2011 um 22:24

    Vielen Dank für den informativen Kommentar. Die Schlussfolgerung ist allerdings nicht überzeugend. Angesichts der Präambel, die über Artikel Q Rechtsqualität erhält, des erklärten Willens der verfassungsgebenden Partei, mit der Verfassung die “nationale Revolution” zu vollenden, und schließlich der Einschränkung der Kompetenzen des Verfassungsgerichts, die zu einem lückenhaften Grundrechtsschutz führen, muss man davon ausgehen, dass mit dem Verfassungsentwurf eine Totalrevision der Verfassung und nicht nur eine Verfassungsänderung beabsichtigt wird. Unter anderem bringt der Entwurf das selbst zum Ausdruck, in dem er so verstanden werden kann, dass er die 1989 vollkommen revidierte Verfassung, die aber in rechtlicher Kontinuität zur Verfassung von 1949 steht, als ungültig erklärt, und damit auch 20 Jahre Verfassungsrechtsprechung. Im Fall der Ablehnung von jeglicher "statutory limitation ... to the inhuman crimes committed against the Hungarian nation and its people ..." wird explizit Verfassungsrechtsprechung aufgehoben.

    Richtig ist, dass die Verfassung keinen "autoritären Staat" errichtet, wie von einigen Kritikern in maßloser Übertreibung behauptet wird. Es handelt sich aber um eine Verfassung, die im Eilverfahren und erklärtermaßen ohne Rücksicht auf die Zustimmung breiter Teile der ungarischen Bevölkerung nicht durch den demokratischen Souverän verabschiedet wird, sondern durch eine Mehrheit , die sich auf lediglich 53% der ungarischen Wähler stützt. Damit bestehen erhebliche Legitimationsdefizite. Auch die Venedigkommission des Europarats hat sich sehr besorgt über den Prozess geäußert, in dem die Verfassung verabschiedet wird:

    http://www.venice.coe.int/docs/2011/CDL-AD(2011)001-e.pdf

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